贺祖文等与安化县水利局等行政许可纠纷上诉案
益阳市中级人民法院
行政判决书
(2011)益法行终字第4号
上诉人（原审原告）贺祖文。
上诉人（原审原告）罗松校。
上诉人（原审原告）罗腾姣。
上列三上诉人的共同委托代理人周立，北京市德恒律师事务所长沙分所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）安化县水利局。
法定代表人李华山，该局局长。
委托代理人谌晨曦，湖南淡远律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）安化县东坪镇人民政府。
法定代表人王良才，该镇镇长。
委托代理人李政文，湖南资声律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原审第三人罗仙桥。
原审第三人贺少文。
委托代理人罗明。代理权限为特别授权。
上诉人贺祖文、罗松校、罗腾姣诉被上诉人安化县水利局、安化县东坪镇人民政府及原审第三人罗仙桥、贺少文行政许可一案，前由安化县人民法院于2009年12月22日作出（2009）安法行初字第13号行政判决。上诉人贺祖文、罗松校、罗腾姣不服，向本院提起上诉。本院于2010年3月18日作出（2010）益法行终字第11号行政裁定，以事实不清为由发回重审。2010年11月24日，安化县人民法院作出（2010）安法行初字第10号行政判决，贺祖文、罗松校、罗腾姣仍不服，上诉本院。本院依法组成合议庭，于2011年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人贺祖文、罗松校、罗腾姣及其共同委托代理人周立、被上诉人安化县东坪镇人民政府的委托代理人李政文、被上诉人安化县水利局的委托代理人谌晨曦，原审第三人罗仙桥、原审第三人贺少文的委托代理人罗明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：原告贺祖文、罗松校、罗腾姣系资江河道原酉州河段的采砂船业主，2003年8月依法获得安化县东坪镇酉州村资江河段的采砂资格，从事砂石采挖作业。本案所涉的罗家洲是资江河道东坪镇酉州村地域的一个江心洲，总面积117亩，该江心洲在2007年8月前属于禁采区，2007年8月7日安化县水利局向益阳市水利局书面请示，要求将罗家洲由禁采区调整为可采区，益阳市水利局于2007年8月21日批示，同意将罗家洲调整为可采区。两被告同时向安化县人民政府请求开发罗家洲砂石资源，2008年5月4日，安化县人民政府作出安政复（2008）4号《关于同意开发东坪镇罗家洲砂石资源的批复》，批准同意开发东坪镇罗家洲砂石资源。为此，两被告决定以招标的方式对罗家洲砂石资源开采权进行出让。安化县发展和改革局核准了公开招标形式。两被告决定一次性公开竞拍罗家洲砂石资源开采权，竞拍所得价款除去相关开发费用外，全部用于酉州村公路硬化建设。2008年3月6日两被告按规定张贴了招标公告，贺祖文等三原告按招标公告要求报了名并购买了标书，但没有按招标文件的规定交纳投标保证金，此次招标因投标人数没有达到法定人数而流标。第一次招投标流标后，两被告向上级有关部门口头请示后，决定将公开招标改为邀请投标。2008年11月16日在安化县东坪镇四楼会议室召开了罗家洲砂石资源开发投标告知会，三原告及其他被邀请的潜在投标人参加了会议，安化县纪律检查委员会亦派人参加了此次会议，会议明确告知将公开招标改为邀请投标，并规定了参与投标的条件为：1、2008年5月31日前获得采砂作业许可资格，东坪辖区的采砂船舶手续延期到2008年11月19日下午5时止；2、凭2008年5月31日前获得的河道作业许可证报名购买标书，凭交纳投标保证金收据领取招投标入场凭证。同时书面通知了三原告须在2008年11月19日下午5时前到县水利局河道管理站办理补交超期作业规费等相关手续，并交待将以文字形式告知被列入邀请投标的参加此次会议的投标人。2008年11月17日两被告向第三人罗仙桥、贺少文、案外人谌智富发送了《邀标通知书》，上述三人根据《邀标通知书》的内容，在规定时间内报了名，并按规定于2008年11月25日各自交纳了罗家洲砂石资源开发A、B标段保证金13万元和11万元。2008年11月19日三原告到县水利局河道管理站办理了补交超期作业规费等相关手续。两被告于2009年1月14日在安化县国土局国土资源交易大楼召开邀标会议，并邀请安化县公证处公证员现场公证。因两被告未向三原告发送《邀标通知书》，故三原告没有参加此次邀标会议。第三人罗仙桥、贺少文分别以53.18万元、46.9万元中得罗家洲A、B标段的沙石资源开采权。三原告认为两被告对罗家洲沙石资源的竞拍程序违法，适用法律错误，遂向安化县人民政府申请复议，安化县人民政府于2009年5月12日作出安政复（2009）07号行政复议决定书，维持两被告将罗家洲砂石资源开采权确认给第三人罗仙桥、贺少文的具体行政行为。三原告不服，诉至法院。要求确认两被告2009年1月14日出让罗家洲沙石资源的具体行政行为违法，并撤销该具体行政行为。另三原告于2010年4月20日提出书面申请，要求对第三人罗仙桥、贺少文填写的《竞标报价书》中投标人、法定代表人签名、地址、电话、日期等进行文字鉴定。2010年6月3日湖南司法警官职业学院司法鉴定所出具湘司警院司鉴所（2010）文鉴字第0437号文书鉴定意见书，结论为《竞标报价书》中的投标人、地址、电话、日期后的手写复印字迹不是贺少文书写后复印形成，应是罗仙桥书写后复印形成。
原审认为，三原告于2003年8月已依法取得资江河道的采砂资格，领取了生产作业许可证，两被告在2008年3月组织公开招标流标后，于2008年11月16日改为邀请招标，同日召开招投标预备告知会，三原告作为邀请对象参加了此次会议，因此，三原告是此次招投标的利害关系人，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，三原告具有本案的适格主体资格。国家实行河道采砂许可制度，安化县水利局是安化县人民政府的河道主管机关，经报请上级河道主管机关批准将东坪镇罗家洲调整为可采区后，根据安化县人民政府的批复，会同安化县东坪镇人民政府共同组织对东坪镇罗家洲的砂石资源开采权进行招投标，没有违反《中华人民共和国河道管理条例》、湖南省实施《中华人民共和国水法》办法的相关规定，因此，两被告主体资格适格。两被告在组织公开招标流标后，经请示县纪委等有关单位得到认可后，将公开招标改为邀请招标，没有违反《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，两被告在2008年11月16日召开的有县纪委相关人员参加的招标告知会上，明确告知此次招标为邀请招标，原告亦未提出异议，因此，两被告将公开招标变更为邀请招标并无不妥。两被告未按2008年11月16日召开的招标告知会议要求向三原告发送《投标邀请通知书》，致使三原告未能获取有关报名时间、交纳投标保证金等参加邀请投标的相关信息；两被告以三原告未报名和交纳投标保证金为由，推定三原告自动放弃投标，程序上存在瑕疵，侵害了三原告的公平竞争权。两被告经公开招标将罗家洲砂石资源开采权出让给第三人，其所得出让款，全部用于酉州村公路硬化建设，具有公益性，且第三人通过公开竞标获得罗家洲砂石资源开采权后，已与两被告签订了合同，并已开采经营近二年时间，对三原告的诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条(四)项的规定，判决为：驳回原告贺祖文、罗松校、罗腾姣的诉讼请求。案件受理费50元由三原告承担。
上诉人贺祖文、罗松校、罗腾姣上诉称:1、两被上诉人采取邀请招标的形式出让罗家洲的砂石资源开采权超越职权，一审法院认定两被上诉人组织招投标主体适格错误。2、两被上诉人只向两原审第三人、谌智富发投标邀请通知，不向三上诉人发投标邀请通知，是假招标，侵害了三上诉人的公平竞争权，一审法院认定程序上存在瑕疵显然不公正。3、两原审第三人串标。三上诉人还就两被上诉人向两原审第三人、案外人谌智富发出投标邀请通知后招投标活动中的有些程序问题提出了上诉意见与理由。三上诉人请求本院撤销原判，确认两被上诉人采取邀标方式出让罗家洲砂石资源的具体行政行为违法并撤销该具体行政行为，判令第三人承担鉴定费9320元。
被上诉人安化县东坪镇人民政府、安化县水利局辩称：1、水利局将罗家洲的砂石资源开采权许可给原审第三人，是依法行使职权，与国土资源部门实施的许可并不冲突。2、水利局为顺利开发罗家洲砂石资源，会同当地人民政府招标并不违法。3、上诉人明知邀请投标的一些程序，而不去领取标书、办理有关手续，是自己放弃权利。被上诉人请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人述称，串标不成立，请求维持原判。
当事人对一审认定的证据与事实有以下异议，本院作出如下评判：
1、三上诉人对一审认定2008年11月16日招标告知会明确“凭交纳投标保证金收据领取招标入场凭证”持异议，认为应根据会议记录认定为“凭交纳招标保证金入账凭证领取招标入场凭证”，经审查，该次会议记录已经一审庭审质证无异议，故对上诉人所提此异议应予采信。
2、两被上诉人对一审认定“2008年11月17日两被告向第三人罗仙桥、贺少文、案外人谌智富发送了《邀标通知书》”持异议，认为不是两被上诉人发送，而是原审第三人自己来领取，但没有提供过原审第三人在此之前知道领取《邀标通知书》的时间、地点的有关证据，且《中华人民共和国招标投标法》第十七条规定投标邀请书应由招标人发出，故对被上诉人所提此异议不予支持。
3、两被上诉人在一、二审中陈述已以口头方式向三上诉人告知领取标书及办理相关手续的时间、地点，则上诉人是明知邀请招标事项，而不去办理交纳投标保证金等手续，是自己放弃权利，一审未予认定不当，因以口头方式告知获取招标文件办法等事项不符合《中华人民共和国招标投标法》第十七条规定的形式，未向三上诉人发出投标邀请书，故对证明口头通知的相关证据不予采纳，对两被上诉人所述此事实不予认定。
对一审经审理查明认定的事实，当事人有异议的部分，按本院采信其证据所证明的事实予以认定；当事人无异议的部分，经本院审查属实，应予认定。
另，本院根据各方当事人均认可的证据或事实，审理查明如下事实：
1、三上诉人、两原审第三人及案外人谌智富均因被两被上诉人认定为采砂船主，属潜在投标人，而被两被上诉人邀请参加2008年11月16日的招标告知会，这次会上没有明确招标报名时间、地点。
2、2010年6月3日湘司警院司鉴所（2010）文鉴字第0437号文书鉴定意见书未对分别署名为罗仙桥、贺少文的《竞标报价书》中的报价是否系同一人所填写作出鉴定。该《竞标报价书》系填充式文本，由罗仙桥、贺少文报名时向招标人领取。
3、原审第三人于2009年1月14日与两被上诉人签订了罗家洲砂石资源开采权出让合同，于2009年1月15日取得安化县水利局发放的罗家洲河道采砂生产作业许可证，2009年11月12日安化县国土资源局为原审第三人的罗家洲砂石场发放了采矿许可证。
本院认为，根据《中华人民共和国水法》第三十九条第一款、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、《河道采砂收费管理办法》第三条、第四条等有关法律法规规定，河道采砂实行许可制度，河道主管部门是负责河道采砂审批、许可的职能部门，因此，被上诉人安化县水利局作为河道主管部门，在辖区职责范围内对经批准为可采区的罗家洲河道砂石资源开采有权实施审批许可。被上诉人安化县水利局为开发罗家洲砂石资源，作出河道采砂许可决定，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项、第五十三条第一款、第二款和《中华人民共和国招标投标法》第十条之规定，在组织公开招标流标情况下决定采取邀请招标方式招标，该决定行为合法。被上诉人安化县人民政府为确保罗家洲砂石资源顺利开发，会同当地人民政府被上诉人安化县东坪镇人民政府组织招标，该行为并不违反法律规定。被上诉人安化县东坪镇人民政府不是河道采砂许可的行政主体，其参与组织邀请招标活动所实施的行为，不影响被上诉人安化县水利局组织邀请招标，作出河道采砂许可的效力。被上诉人安化县水利局采取邀请招标方式，已向具备承担招标项目能力的原审第三人罗仙桥、贺少文、案外人谌智富三名采砂船业主发出了投标邀请书，并邀请所有投标人参加投标活动，该行为符合《中华人民共和国招标投标法》第十七条、第三十五条之规定。被上诉人安化县水利局于2008年11月16日在招标告知会上许诺邀请招标将以书面形式告知参加会议的三上诉人、两原审第三人及谌智富等潜在投标人，即许诺向他们均发出投标邀请书，使他们均获得投标报名时间、地点、获取投标文件的办法等信息，而被上诉人安化县水利局未向三上诉人发出投标邀请书，致使三上诉人无法报名参加投标，未能获得招标入场凭证，没有取得参加投标的资格，从而使三上诉人失去了与罗仙桥、贺少文、谌智富三投标人公平竞争的机会，是不争的事实。诚然，被上诉人安化县水利局未向三上诉人发出投标邀请书，并不违反招投标法律的明文规定，被上诉人安化县水利局有权在不违反《中华人民共和国招标投标法》第十八条第二款规定情况下在潜在投标人中选择邀请对象，但是安化县水利局一旦在招标告知会上向参会的潜在投标人作出发出投标邀请书的许诺，而相对人对该许诺不表示反对，安化县水利局就为自己设定了行政约定义务，按照《中华人民共和国招标投标法》第五条关于遵循诚实信用原则的规定和建立诚信政府的要求，应当兑现该许诺，履行因许诺设定的义务。被上诉人安化县水利局对许诺反悔，未向三上诉人发出投标邀请书，应承担相应的法律后果。由于本案投标人没有少于三人，即未出现《中华人民共和国招标投标法》第二十八条所规定的重新招标之事由，所以，被上诉人安化县水利局未向三上诉人发出投标邀请书，三上诉人未参加投标，不影响本案招标的效力，不因此引起对本案招标的撤销。三上诉人以被上诉人未向其发出招标邀请书，侵犯其公平竞争权为由，否认本案招标的效力，进而要求法院判令安化县水利局通过采取招标形式所实施的罗家洲河道采砂许可违法，于法无据。换言之，三上诉人没有取得投标人的资格与地位，也就没有与被上诉人安化县水利局建立招投标行政法律关系，则本案对罗仙桥、贺少文、谌智富所组织的招投标活动是否合法，通过招标实施的河道采砂许可效力如何，与其没有法律上的利害关系，对其合法权益不产生实际影响，也就不引起人民法院对被上诉人安化县水利局针对罗仙桥、贺少文、谌智富所实施的具体行政行为的合法性审查。故对三上诉人的诉讼请求不予支持。被上诉人安化县水利局未依许诺向三上诉人发出投标邀请书，三上诉人有依信赖保护原则享有请求赔偿其回应许诺所遭受的损失之权利。综上，原判驳回三上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。三上诉人所提上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费分担不变，二审案件受理费50元由上诉人贺祖文、罗松校、罗腾姣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 鹏 飞
审 判 员 陈 建 中
审 判 员 徐 学 庆
二0一一年八月二十日
书 记 员 唐 菁 菁