宁波市某大药房与宁波市鄞州区国有资产管理委员会办公室国资行政确认等纠纷上诉案

浙江省宁波市中级人民法院

行政判决书

(2012)浙甬行终字第60号

　　上诉人（原审原告）宁波市某大药房。
　　诉讼代表人某某。
　　委托代理人俞某某（特别授权代理），律师。
　　被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区国有资产管理委员会办公室。
　　法定代表人钱某。
　　委托代理人马某某（特别授权代理），律师。
　　委托代理人谢某某（特别授权代理），律师。
　　被上诉人（原审第三人）俞某某（系宁波市某店业主）。
　　上诉人宁波市某大药房（以下简称某大药房）因诉被上诉人宁波市鄞州区国有资产管理委员会办公室（以下简称鄞州国资委办公室）国资行政确认一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2012年3月26日作出的（2012）甬鄞行初字第5号行政判决，于2012年4月10日向本院提起上诉。2012年5月3日，本院受理后依法组成合议庭，并于2012年5月24日公开开庭进行了审理。上诉人某大药房的诉讼代表人某某、委托代理人俞某某，被上诉人鄞州国资委办公室的委托代理人马某某，被上诉人俞某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　2011年6月20日，被上诉人鄞州国资委办公室对被上诉人俞某某提出的，关于在宁波市国土资源局鄞州分局横溪国土资源所房屋出租开标过程中存在违法违规行为的投诉，作出了《关于认定云龙某大药房报价无效的决定》。该决定认为，2011年6月16日上午，上诉人某大药房在宁波市鄞州区公共资源交易中心进行的横溪国土资源所房屋招租项目（招租编号：YZ-GZZB（2011）-017）竞争性谈判过程中，所作出的第二轮报价响应文件有明显涂改痕迹，根据竞争性谈判文件第三部分“谈判响应文件的书面内容不得涂抹或改写”的规定，认定上诉人某大药房的报价无效。
　　原审法院经审理认定，宁波市鄞州区公共资源交易中心受宁波市鄞州区国有资产管理中心委托，于2011年6月3日公开发布了项目编号为YZ-GZZB（2011）-017的《横溪国土资源所房屋出租公告》，决定通过竞争性谈判方式对宁波市国土资源局鄞州分局横溪国土资源所建筑面积约为1 218.5平方米的房屋进行公开招租。原告某大药房和第三人俞某某经营的宁波市鄞州横溪恒和通讯器材店均参加了该项目的投标。2011年6月16日上午，宁波市鄞州区公共资源交易中心在举行现场招租时，原告在第二轮投标报价（即最后一次投标报价）中将已填写的531 000元报价涂改为541 000元，并相应涂改了报价金额的大写中文数字。第三人在第二轮投标中的报价为539 999元。宁波市鄞州区公共资源交易中心按公告要求进行现场开标，宣布原告的投标报价最高，为第一预中标人，第三人为第二预中标人。2011年6月17日，第三人向被告鄞州区国资委办公室书面递交了《关于招租开标过程中存在操作违法违规问题的书面反映材料——即2011年6月16日横溪国土资源所房屋招租开标》,认为原告的第二轮投标报价存在涂改，违反了竞争性谈判文件中“谈判响应文件的书面内容不得涂抹和改写”的规定，而第三人的最后一次投标报价539 999元比原告涂改前的531 000元高出8 999元，要求将原告的第二轮投标报价541 000元作为无效报价，并取消原告中标资格，确认第三人为第一预中标人。被告经过调查，于2011年6月20日作出了《关于认定云龙某大药房报价无效的决定》，认定原告的报价无效。2011年6月24日，宁波市鄞州区公共资源交易中心根据被告作出的决定，发布了《横溪国土资源所房屋招租结果公示》，确定第三人经营的宁波市鄞州横溪恒和通讯器材店为中标承租人，中标价为539 999元。原告不服，向宁波市鄞州区人民政府申请行政复议。2011年12月5日，宁波市鄞州区人民政府作出鄞政复决字[2011]14号行政复议决定，维持被告作出的《关于认定云龙某大药房报价无效的决定》。
　　原审法院认为，根据《浙江省招投标条例》第五条第一款“省、市、县人民政府有关行政部门依照各自职责分工，对招标投标活动实施监督，受理投诉，依法查处招标投标活动中的违法行为……”及《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第六条“各级政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作……对本级行政事业单位和下级财政部门的行政事业单位国有资产管理工作进行监督、检查”的规定，宁波市鄞州区财政局作为宁波市鄞州区人民政府的财政行政主管部门，依法具有查处国有资产招投标活动中违法行为的法定职权。根据《宁波市鄞州区人民政府办公室关于印发宁波市鄞州区财政局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（鄞政办发[2005]62号）的规定，被告鄞州国资委办公室是宁波市鄞州区国有资产管理委员会的日常办公机构，挂牌于宁波市鄞州区财政局，管理和指导全区国有资产营运工作，故被告鄞州国资委办公室对涉案招投标项目中存在的违法违规行为依法具有监督和处理的法定职责。
　　根据《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第十七条的规定，经批准同意对外出租的国有资产，应当按照公开、公平、公正的原则，通过市场竞价等方式对外出租。涉案招投标活动采用竞争性谈判进行公开招租，是招租人通过竞争性谈判方式从众多投标人中选择中标承租人的一种方式，该方式能够满足公开、公平和公正要求，应予认可。原告某大药房认为竞争性谈判系政府采购方式，不能用于涉案招投标活动的主张，不予采信。
　　招投标文件《报价一览表》所记载的投标报价是决定投标人能否中标的实质性因素，属于涉案招投标活动谈判响应文件中最为重要的文本之一。涂改投标报价将会导致谈判响应文件无效。被告据此作出认定原告投标报价无效的决定，并无不当。
　　根据竞争性谈判文件中“谈判结束后公共资源交易中心将公布预中标承租方，参与谈判的承租方可以在预中标承租方公布后三个工作日内提出质疑……”的规定，第三人俞某某在预中标公布后次日，以书面方式提出了质疑，被告经调查后作出《关于认定云龙某大药房报价无效的决定》，符合相关规定。原告认为被告在作出认定投标报价无效决定之前，没有告知听证权利、听取原告意见，属程序违法的主张，因相关法律、法规和规章没有作出具体规定，不能予以采纳。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告某大药房要求撤销被告于2011年6月20日作出的《关于认定云龙某大药房报价无效的决定》具体行政行为的诉讼请求。
　　上诉人某大药房上诉称：一、房屋招租是民事行为，报价行为是否有效应由民事关系双方当事人自行确定。根据《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第十七条的规定，国有资产管理部门在国有房屋招租中的职责是批准国有房屋可以对外出租，而不是干预订约活动。被上诉人鄞州国资委办公室在涉案招租活动中认定上诉人报价无效，缺乏法律依据。二、竞争性谈判是《中华人民共和国政府采购法》规定的政府采购方式，不适用于招租项目。涉案招租活动采用竞争性谈判方式确定承租人，不符合《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第十七条“通过市场竞价等方式对外出租”的规定。三、涉案招租活动通过两轮报价，第一轮报价是响应文件，第二轮报价不属于响应文件，不受招租文件规定的“谈判响应文件的书面内容不得涂抹或改写”的约束。被上诉人鄞州国资委办公室以上诉人第二轮报价有涂改痕迹，认定上诉人报价无效，属于适用法律错误。四、涉案房屋原由上诉人承租，认定上诉人报价无效对上诉人的合法利益必将产生重大影响。根据相关法律规定，被上诉人鄞州国资委办公室在作出认定上诉人报价无效决定前应当听取上诉人的意见或者举行听证，但其未履行该项程序，行为违法。综上理由，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人鄞州国资委办公室作出的认定上诉人报价无效的决定。
　　被上诉人鄞州国资委办公室辩称：一、根据《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》的相关规定，国有资产管理部门对国有资产负有监督、管理职责。涉案招租房屋系国有资产，被上诉人鄞州国资委办公室作为国有资产管理部门对涉案招租活动具有监督、管理法定职责。上诉人认为招租活动系民事行为，被上诉人鄞州国资委办公室不能对其进行管理，是对相关法律制度的错误认识。二、涉案招租活动引入竞争性谈判方式的目的是为了提高国有资产出租效率，并不违反法律原则。三、承租人在招租活动中进行报价是实质性响应行为。上诉人认为其所作出的第一轮报价是响应文件，第二轮报价不属于响应文件，缺乏法律依据。四、根据招租文件规定，“谈判响应文件的书面内容不得涂抹或改写”。上诉人在第二轮报价中对报价金额作了涂改，违反了招租文件的规定，被上诉人鄞州国资委办公室据此认定其报价无效，符合公开、公平原则。五、相关法律、法规对国有资产管理部门监督、管理国有资产没有规定相应程序，被上诉人鄞州国资委办公室在作出认定上诉人报价无效决定前未听取上诉人意见，不应认定为程序违法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
　　被上诉人俞某某辩称，其答辩意见与被上诉人鄞州国资委办公室的辩称意见相同。
　　二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷证据和庭审所认定的事实与原审法院认定的事实无异。
　　本院认为，根据《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第六条规定，“各级政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作……对本级行政事业单位……国有资产管理工作进行监督、检查”。宁波市鄞州区财政局是宁波市鄞州区人民政府负责国有资产管理的职能部门，有权依法查处国有资产管理中出现的违法行为。根据《宁波市鄞州区人民政府办公室关于印发宁波市鄞州区财政局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（鄞政办发[2005]62号）的规定，宁波市鄞州区财政局增挂被上诉人鄞州国资委办公室牌子，管理和指导全区国有资产营运工作。宁波市鄞州区财政局可以以被上诉人鄞州国资委办公室名义查处相应的违法、违规行为。上诉人认为房屋招租是民事活动，被上诉人鄞州国资委办公室无权处理民事订约行为的主张，缺乏法律依据，本院不予认可。
　　竞争性谈判方式是公开、公平、公正确定交易对象的一种方法。《中华人民共和国政府采购法》将其规定为政府采购方式，并不表示其他确定交易对象活动中不能采用该种方式。上诉人认为涉案房屋招租活动不能采用竞争性谈判方式，并无法律依据，本院不予采纳。
　　宁波市鄞州区国有资产管理中心发布的房屋招租竞争性谈判文件是涉案招租活动参与人应当遵守的基础性文件。根据该文件第三节“谈判响应文件要求”规定，“谈判响应文件包括‘报价一览表’”、“谈判响应文件的书面内容不得涂抹或改写”等。上诉人在第二次报价时涂改了“第二次报价一览表”中的投标报价，违反了招租竞争性谈判文件的规定。被上诉人鄞州国资委办公室据此认定上诉人第二次报价无效，符合涉案招租约定。上诉人认为第二次报价不是响应文件，不受“不得涂抹或改写”要求的约束，属理解有误，本院不予认可。
　　认定上诉人报价无效是损益性行政行为。根据正当程序原则，被上诉人鄞州国资委办公室在作出决定前，应当听取上诉人的陈述和申辩，但其未履行该项程序，行为不当，在此本院予以指正。由于相关法律、法规对认定报价无效的作出程序没有明确规定，被上诉人鄞州国资委办公室的该项不当行为，宜认定为行为瑕疵。上诉人认为应当据此确认违法，缺乏法律依据，本院不予采纳。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　综上理由，本院认为被上诉人鄞州国资委办公室作出的《关于认定云龙某大药房报价无效的决定》认定事实清楚，适用法律基本正确，程序基本合法。原审判决驳回上诉人诉讼请求正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费50元，由上诉人某大药房负担。
　　本判决为终审判决。

　　 

审　判　长　　　陈 碧 儿
审　判　员　　　陈 信 根
代理审判员　　　孙　　雪
二○一二年六月二十八日
代书 记 员　　　俞　　佳

附：本案适用的相关法律、法规和规范性文件：

一、《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》

第六条　“各级政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作……对本级行政事业单位……国有资产管理工作进行监督、检查”。

二、《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条　人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

……

三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第五十六条　有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

……

（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。