深圳市中某工贸有限公司诉深圳市宝安区某政局行政撤销纠纷案
深圳市宝安区人民法院
行政判决书
(2010)深宝法行初字第72号
原告深圳市中某工贸有限公司
法定代表人彭某芬，董事长。
委托代理人叶某宣，经理。
委托代理人权某华，法律经理。
被告深圳市宝安区某政局。
法定代表人李某荣，局长。
委托代理人郭某伟、彭某球，广东宝某律师事务所律师。
第三人华某（青岛）环境科技有限公司。
法定代表人C H,董事长。
委托代理人孙某东，员工。
原告深圳市中某工贸有限公司诉被告深圳市宝安区某政局行政撤销一案，于2010年6月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法追加华某（青岛）环境科技有限公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2010年6月30日公开开庭进行了审理。原告深圳市中某工贸有限公司委托代理人叶某宣、权某华，被告深圳市宝安区某政局委托代理人郭某伟、彭某球，第三人华某（青岛）环境科技有限公司委托代理人孙某东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告深圳市宝安区某政局于2010年3月3日作出深宝财购[2010]12号《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》，因某虎坑填埋场HDPE膜项目招标过程中对招标文件进行修改距离提交投标文件截至时间不足15日，没有经过供应商书面确认，违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条、《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》第十三条的有关规定，认定该项目招标程序存在瑕疵，根据《政府采购货物供应商处理办法》（财政部第20号令）第十九条规定，决定责令某虎坑填埋场HDPE膜项目重新开展采购活动。被告于2010年6月13日向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据： 1、《投诉书》，证明被告收到第三人的投诉；2、《关于华某青岛投诉书的答复》；3、《关于对华某公司投诉的澄清函》，证据2、3证明被告就第三人投诉事宜听取了被投诉人深圳市宝安区政某采购中心及原告的意见；4、招标文件；5、某虎坑填埋场HDPE膜及混凝土预制材料项目答疑公告；6、评标意见表；7、开标一览表明细列表；8、中标公告，证据4-8证明被告进行了必要的调查，收集相关材料，了解采购项目及招标情况；9、《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》（深宝财购[2010]12号）；10、送达回证，证据9、10证明被告依法作出处理决定并送达投诉各方当事人，同时告知其享有行政复议或行政诉讼的权利；11、《中华人民共和国政府采购法》；12、财政部《政府采购供应商投诉处理办法》；13、《中华人民共和国招标投标法》；14、财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》；15、广东省财政厅《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》，证据11-15证明被告作出具体行政行为有法律依据。
经质证，原告对被告提交证据1、2的真实性表示无法确认；对证据3、5-10的真实性予以认可；对证据4不予认可，认为不符合电子资料的证据形式；对证据11-15的真实性予以认可，但认为不应当作为证据使用。第三人对被告提交的证据均无异议。
原告诉称，深圳市宝安区政某采购中心（以下简称“某中心”）于2009年11月10日招标的某虎坑填埋场HDPE膜及混凝土预制材料招标项目（招标编号：BACG2009018934），经公开投标，原告于2009年12月10日中标。但因该项目供应商华某（青岛）环境科技有限公司（下称“投诉人”）投诉，被告于2010年3月3日作出了深宝财购[2010]12号决定书，即《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》，以该项目对招标文件进行修改距离提交投标文件截止时间不足15日且没有经过供应商书面确认为由撤销招标结果，责令重新招标。原告于2010年3月23日就该决定书提起了行政复议，深圳市宝安区人民政府经过复议审查，于2010年5月13日作出了维持被告原决定书的深宝府决（2010）8号行政复议决定书。对于被告作出的深宝财购[2010]12号决定书，原告认为：一、原告中标具备法律效力，不具备中标无效的法定情形。2009年11月10日，原告参与了某中心组织的某虎坑填埋场HDPE膜项目网上投标。2009年12月1日，某中心在其212标室按有关规定和程序进行了评标和定标，项目采用最低价评标法，在有效投标中，原告以最低价格成为预中标单位，经专家评委、用户方代表和某中心确认，公示期之后原告成为中标单位，并于12月7日领取了中标通知书。整个过程中，原告都严格按照《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及广东地方政府的规章、规定编制投标文件，密封投标文件，准时送达投标地点，原告中标不存在违反国家法律法规事宜，不具备无效的情形，因此中标具备法律效力。二、被告以该项目对招标文件进行修改距离提交投标文件截止时间不足15日且没有经过供应商书面确认为由撤销招标结果，责令重新招标，事实和法律依据不充分。首先，不满15日的答疑内容并不构成对招标文件的修改，不影响本次采购的公平公正。某中心于2009年11月26日作出的答疑内容，主要是要求核对证件原件，这应属于对招标文件局部的细微修改和常识性提醒说明，不构成对招标文件的修改，不会对投标文件产生实质影响，并不影响投标的公平公正。而且本次采购过程中，除投诉人之外，其余供应商均按照澄清公告要求提供了证件原件，足以说明该澄清公告已经为各供应商所获悉，投诉人因自身失误造成未能中标，由此后果应由其自行承担。其次，上述答疑内容已经完成书面送达。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十九条规定“招标采购单位应当制作纸质招标文件，也可以在财政部门指定的网络媒体上发布电子招标文件，并应当保持两者的一致，电子招标文件与纸质招标文件具有同等的法律效力。”，政府采购在网上发布招标文件即为认可接受这种方式。因此，网上答疑可以视为即时送达给了所有供应商，并经各供应商予以确认。深圳市政府采购活动均采取这种送达确认方式，从未因此送达确认方式而取消中标资格的。第三，在宝安区实际的采购惯例中，与本案存在“不满15天的澄清与修改”有很多，大家都按照中标书签订政府采购合同。本案中，原告与其他供应商根据低价中标的原则竞标，在有效投标中，原告以最低价格成为预中标单位，经专家评委、用户方代表和某中心确认，公示期之后原告成为中标单位，12月7日领取了中标通知书，整个过程供应商与某中心都按照规定运作，不存在影响采购的公正公平，因此不应该认定为废标并重新招标。三、被告具体行政行为适用法律错误。依据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，适用财政性资金采购依法指定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”，第四条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”。而本案涉及的采购对象为“某虎坑填埋场HDPE膜及混凝土预制材料”，明显不属于“工程”，而是政府采购法所指的“货物”，因此该采购行为应适用《中华人民共和国政府采购法》而非《中华人民共和国招标投标法》。被告依据的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》等这些法规是部门或政府规章、规定，而《中华人民共和国政府采购法》是由全国人大制定且效力高于其他的规章制度，因此应该适用《中华人民共和国政府采购法》，但《中华人民共和国政府采购法》并没有规定“招标文件进行修改距离提交投标文件截止时间不足15日”构成中标无效或应撤销的法定理由。此外，根据合同法等法律关于合同无效的规定，只有违反国家法律法规强制性规定的方可认定无效。可见，被告的上述决定书适用法律错误，导致作出错误行政决定。综上所述，根据我国《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，原告认为被告作出的具体行政行为适用法律错误，处理决定不当，原告与被告作出的具体行政行为之间存在利害关系，原告的合法利益因该具体行政行为而受到影响，并因此遭受经济损失。为维护原告的合法权益，请求法院依法判决：1、撤销被告作出的深宝财购[2010]12号处理决定书；2、被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交如下证据材料：1、网上招标文件电子文档，证明深圳市宝安区政某采购中心于2009年11月10日进行了招标活动；2、网上答疑公告，证明了本次招标活动进行了程序上的解释；3、中标通知书，证明在前述招标活动中原告中标；4、深宝财购[2010]12号决定书，证明第三人投诉后，被告作出了废除原告中标结果的决定；5、深宝府决（2010）8号行政复议决定书，证明原告在接到废标决定后申请行政复议。
经质证，被告对原告提供的证据1，认为该证据是招标文件的部分节选，应以被告提供的由某中心出具的招标文件为准；对证据2、3、4、5的真实性、合法性及关联性均予以认可。第三人对原告提交的证据的真实性均无异议。
被告深圳市宝安区某政局辩称，一、被告具有对政府采购活动中供应商投诉事宜进行处理并作出行政处理决定的法定职责。《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府某部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”。《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府某部门负责依法受理和处理供应商投诉。”，第十七条规定：“财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。”。据此，作为县级人民政府某政部门，被告具有就政府采购活动中所涉供应商投诉事宜进行处理并作出行政处理决定的法定职责。二、被告处理投诉事宜程序符合法律、法规的规定。老虎坑填埋HDPE膜采购项目，预算价为350万元，采购单位为宝安区城某管理局，委托宝安区某中心组织公开招标。宝安区某中心于2009年11月10日发布招标公告和招标文件，并于12月1日截止投标日组织开标评标；12月7日向原告发出《中标通知书》。2010年1月18日，华某（青岛）环境科技有限公司提出书面投诉。接到并受理供应商投诉之后，1月25日，被告向被投诉人（宝安区某中心和宝安区城某管理局）及相关供应商（即原告）发送了《投诉书》副本。被投诉人宝安区某中心及原告分别于1月27日、2月1日书面回复进行澄清和说明，被投诉人宝安区城某管理局未提交书面说明。通过必要的调查，收集相关材料，了解采购项目及招标情况，充分听取各方当事人的意见，经书面审查，被告于3月3日依法作出《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定》（深宝财购[2010]12号），并送达投诉各方当事人，同时告知其享有行政复议或行政诉讼的权利。由此可见，被告依法受理政府采购项目的投诉，在各方当事人充分陈述意见及调查了解的基础上，作出投诉处理决定并履行告知义务符合相关法律、法规的规定，程序合法。三、被告作出投诉处理决定所依据的事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确。2009年11月10日，某虎坑填埋场HDPE采购项目招标文件第三章附件投标书第14项中明确要求投诉人提供“检测报告（扫描件）；”。11月26日，《某虎坑填埋场HDPE膜及混凝土预制材料项目答疑公告》中却提出“投标人需在开标当天开标前将产品授权书的原件及2009年1月1日以后国家认可的第三方检测机构检测报告原件提交到区政府某中心备查，未能按要求提交原件的将作废标处理”。12月1日，该项目开标并评标，投诉人华某（青岛）环境科技有限公司因开标当天未能提供答疑公告中所述原件被作为废标处理。可见，该项目招标文件在2009年11月26日进行了修改，增加了投标条件和要求。但是宝安区某中心并未以书面形式通知所有收受招标文件的供应商，更未获得他们同意及书面确认，仅发布公告后便于12月1日开标和评标，期间间隔只有5日，不足15日，违反了《中华人民共和国招标投标法》第二十三条、财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条以及广东省财政厅《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》第十三条之规定，采购程序存在瑕疵，而且投诉人华某（青岛）环境科技有限公司正是因为上述招标条件变更且宝安区某中心未依法履行书面通知义务而未能提供检测报告原件被废标。事实上，该公司报价204.5万元低于评定的中标价334.5万元，采购程序的瑕疵直接导致其无法参与采购项目竞争，也直接影响了中标、成交结果（该项目评标方法采用最低价法）。因此，被告依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定作出处理决定，责令该项目重新开展采购活动。以上事实均有招标文件、答疑公告、开标记录、投标报价、中标公告、投诉书及各方书面说明予以证实，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，被告据此作出投诉处理决定合理合法，并无不当。综上所述，被告具有依法受理及处理投诉的法定职责，作出投诉处理决定程序合法，据此认定事实的证据确凿充分，适用法律正确，故请求人民法院判决维持被告作出的《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》（深宝财购[2010]12号）。
第三人华某（青岛）环境科技有限公司述称，被告作出的处理决定符合法律规定。
第三人未向本院提交证据材料。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提交的证据，因各方当事人均没有异议，本院予以确认。对被告提交的证据1、2，因其为原件且没有其他证据证明其不具有证据效力，故对其真实性本院予以确认；被告提交的证据3、5-10，因各方当事人均无异议，对其真实性本院予以确认；被告提交的证据4，原告不予认可，但未提供相应合法有效证件证明其不具有证据效力，本院对其真实性予以确认；被告提交的证据11-15，属法律、法规、规章等规范性文件，本院对其真实性直接予以确认。
根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院认定如下事实：2009年11月10日，深圳市宝安区政某采购中心发布某虎坑填埋场HDPE膜及混凝土预制材料项目招标公告和招标材料，项目编号为BACG2009018934，在该招标材料“第三章附件”的“1.投标书”中投标人提交文件第十四项要求为“检测报告（扫描件）；”。11月26日，深圳市宝安区政某采购中心发出“某虎坑填埋场HDPE膜及混凝土预制材料（招标编号：BACG2009018934）项目答疑公告”，要求“投标人需在开标当天开标前将产品授权书的原件及2009年1月1日以后国家认可的第三方检测机构检测报告原件提交到我中心备查（投标文件内仍需要提供扫描件），未能按要求提交原件的将作废标处理。”。12月1日，深圳市宝安区政某采购中心对该招标项目开标、评标。12月7日，深圳市宝安区政某采购中心发布中标公告，中标供应商为原告，同时向原告发出《中标通知书》。12月31日，第三人向被告提交《投诉书》，以对招标文件进行修改距离提交文件截止时间不足15日，影响采购公正为由进行投诉。2010年1月27日，深圳市宝安区政某采购中心向被告提交《关于华某青岛投诉书的答复》；2月1日，原告向被告提交《关于对华某公司投诉的澄清函》，就第三人投诉事宜进行答复。3月3日，被告作出深宝财购[2010]12号《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》，决定责令某虎坑填埋场HDPE膜项目重新开展采购活动。该决定书于3月12日送达原告。
另查，2010年5月13日，深圳市宝安区人民政府根据原告提出的复议申请，作出深宝府复决[2010]8号《行政复议决定书》，决定维持被告深宝财购[2010]12号《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》作出的具体行政行为。原告遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条及参照《政府采购供应商投诉处理办法》第三条的规定，被告作为区级某政部门，具有依法对政府采购活动进行监督管理，受理和处理供应商投诉的职权。
本案所涉招标投标项目中，深圳市宝安区政某采购中心发出招标公告后，又以答疑公告的形式，对提交产品检测报告原件及提交时间作出新的要求，属对已发出的招标文件进行的澄清或修改。参照财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办理》第二十七条规定“招标采购单位对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止十五日前，在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。”；广东省财政厅《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》第十三条规定“招标文件需要进行澄清或修改的，应在规定投标截止时间15天前，以书面形式通知所有获取招标文件的供应商。供应商收到澄清修改文件后，应当以书面形式确认。澄清修改的内容为招标文件的组成部分。澄清或修改时间不足15天的，采购人或采购代理机构在征得已获取招标文件的供应商同意并书面确认后，可不改变投标截止时间。”，而深圳市宝安区政某采购中心于2009年11月26日发布的答疑公告，对提交产品检测报告原件及提交时间作出新的要求，12月1日即开标，答疑公告发布日期距离提交投标文件截止日期只有五日，不足十五日，违反了上述规定期限，影响了采购公正，被告根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定，作出本诉具体行政行为并无不当。
原告认为被告作出本诉具体行政行为适用法律错误，本诉采购行为应适用《中华人民共和国政府采购法》，但该法并没有规定“招标文件进行修改距离提交投标文件截止时间不足十五日”构成中标无效或应撤销的法定理由；被告作出本诉具体行政行为适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》等属部门规章或规范性文件，其效力低于《中华人民共和国政府采购法》，系适用法律错误。对此，本院认为，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》是根据《中华人民共和国政府采购法》和其他有关法律作出的部门规章或规范性文件，《中华人民共和国政府采购法》虽然未对招标文件进行修改距离提交投标文件截止时间的期限作出规定，但上述规章、规范性文件作出了进一步的明确，并未违反上位法的规定，因此，被告作出本诉具体行政行为，适用法律正确。
综上，被告作出本诉具体行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告深圳市宝安区某政局于2010年3月3日以深宝财购[2010]12号《关于某虎坑填埋场HDPE膜项目投诉的处理决定书》作出的具体行政行为。
本案受理费50元，由原告深圳市中某工贸有限公司负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于深圳市中级人民法院。
审 判 长 郭 文 东
人民陪审员 陈 远 霞
人民陪审员 王 奇 平
二○一○年八月十日
书 记 员 逯 晓 枫